מאמר הפקעות

             הפקעת מקרקעין וגבולות ההגנה על הקניין הפרטי

השאלה הנשאלת:

האם גבולות ההגנה על הקניין הפרטי בכל הקשור בהפקעת מקרקעין, הינם קשיחים או נתונים לשינוי ?

פרק א' - מבוא:

התכנון האורבאני שמטרתו לקיים דפוס ההתיישבות האנושי מחייב שימושי קרקע ציבוריים המשרתים את שימושי הקרקע הפרטיים. כמו כן, שימושי הקרקע הציבוריים מהווים תשומת יסוד חברתית המאפשרים קיום נאות של חברה אנושית מודרנית.

מדינה מהווה מסגרת טריטוריאלית מוגדרת בה מתגוררת אוכלוסייה המורכבת מקבוצה ו/או קבוצות בני אדם ומנוהלת ע"י שלטון מרכזי.

התיישבות של אוכלוסייה בתחום המדינה הינה בדפוס של ישובים המהווים אזור גיאוגרפי המנוהל ע"י שלטון מקומי כגון; ערים, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות.

במדינת ישראל השלטון המרכזי נדרש לדאוג, בין היתר, לבניית מערכת תשתיות לאומיות והתאמתם בכל זמן נתון לצרכי אוכלוסיית המדינה, תשתיות שברובן מצויות באזורים שאינם בתחום מרחב הניהול המוניציפאלי, כגון; מערכת הנגשה תחבורתית שתאפשר שינוע בני אדם וסחורות בין מוקדי התיישבות, מסחר, תעסוקה, נופש וכדומה. מערכת הובלת מים, חשמל, קווי תקשורת שתאפשר ניודם ממוקדי הייצור ו/או הפקתם למרחבי השיפוט המוניציפאליים. כמו כן, תשתיות שימושים שבאחריות השלטון המרכזי, כגון, בסיסי צבא, נמלים, אזורים בעלי חשיבות לאומית ערכית וכדומה.

במדינת ישראל השלטון המרכזי הוציא מידיו את האחריות הישירה לניהול הישובים, לרבות תכנון אורבני, חינוך, תרבות, בנית/תחזוקת/והתאמת תשתיות בתחום מרחב השיפוט המוניציפאלי וכדומה, והעניק אחריות זו לשלטון המקומי.

התכנון במדינת ישראל מופקד בידי השלטון המרכזי והשלטון המקומי על ידי מספר גופי תכנון היררכיים הקבועים בחוק התכנון והבניה:

המועצה הארצית לתכנון ובנייה המהווה את זרוע התכנון של השלטון המרכזי שתפקידו להתוות את מסגרת התכנון הארצית הכוללת, להוציא לפועל פרויקטים מסוימים בעלי חשיבות לאומית וכן, לפקח על התכנון המחוזי.

שש וועדות מחוזיות לתכנון ובנייה שכל אחת מהן אמונה על התכנון של מחוז אחד ע"י חלוקה טריטוריאלית שנקבעה ע"י השלטון המרכזי, כל וועדה מחוזית מהווה מוסד תכנון משותף של השלטון המרכזי ושל השלטון המקומי שתפקידו להוציא לפועל את התכנון הארצי הכולל בתחום המחוז הרלוונטי ע"י התווית מסגרת תכנון כוללת לאותו מחוז, להוציא לפועל פרויקטים מסוימים בעלי חשיבות מחוזית וכן, לפקח על התכנון המקומי.

וועדות מקומיות/מרחביות לתכנון ובנייה - לכל ישוב או אגד של ישובים (תלוי במספר התושבים) קיימת ועדה מקומית (או וועדה מרחבית לאגד ישובים קטנים) שכל אחת מהן אמונה על התכנון של הישוב בהתאם לתחום השיפוט (החלוקה טריטוריאלית) שנקבעה ע"י השלטון המרכזי. תפקידה של כל וועדה מקומית, המהווה את זרוע התכנון של השלטון המקומי, להוציא לפועל את התכנון המחוזי הכולל בתחום הישוב הרלוונטי ע"י התווית מסגרת תכנון כוללת לאותו ישוב, אישור תכניות מפורטות שמכוחן ניתן להוציא לפועל את תכלית התכנון של כל שטח קרקע (כגון בניה, סלילה, גינון).

ניתן לחלק את שימושי הקרקע בתכניות לשני סיווגים;

שימושים לצרכים ציבוריים -שימושים שהשלטון המרכזי ו/או המקומי מעוניינים ו/או נדרשים לשלוט ולנהל אותם באופן מוחלט מסיבות ו/או נסיבות שונות, בין אם כדרך השלטון לממש את משנתו/חזונו ובין אם התועלת מהשימוש בקרקע הינה תועלת חברתית שאין בה כל תועלת כלכלית. כגון; כבישים, מוסדות חינוך ציבורי, תשתיות, שטחים ציבוריים פתוחים (גינות ופארקים), מבני ספורט וקהילה.

השימושים הציבוריים ברובם אינם סחירים מאחר והשימוש בהם נתון לכלל ללא תמורה (או תמורה זניחה ביחס לעלות בנייתם ותפעולם).

שימושים פרטיים -שימושים שהשלטון המרכזי ו/או המקומי לא מעוניינים ו/או לא נדרשים לשלוט ולנהל אותם באופן מוחלט אלא, מעוניינים רק לבצע פיקוח מינימאלי תוך קביעת מסגרת רחבה של שיקול דעת חופשי של כוחות השוק, כגון; קרקעות ביעוד למגורים, תעשיה ותעסוקה.

השימושים הפרטיים סחירים והשימוש בהם אינו נתון לכלל/תמורה מוגבלת אלא לכוחות השוק בלבד לדוגמא ממוכר מרצון לקונה מרצון.

כ- 93% משטח הקרקע המהווה את המסגרת הטריטוריאלית המוגדרת של מדינת ישראל הינה בבעלות מדינת ישראל, קרן קיימת לישראל ורשות הפיתוח.

החזקה כדין על שטחי הקרקע במדינה מתאפיינת ברובה כדלקמן:

קרקע בבעלות המדינה המוחזקת על ידה.

קרקע בבעלות פרטית המוחזקת ע"י פרטיים.

קרקע בבעלות המדינה המוחזקת על ידי פרטיים לתקופה קצובה.

הדרך הנפוצה של הקניית הקרקע בבעלות המדינה לפרט לצורך מימוש התכלית המסוימת לשטח קרקע מוגדר כגון; בנייה (מגורים, מסחר, תעסוקה וכדומה) וחקלאות הינה על ידי החכרתם דהיינו; הקניית הקרקע לפרט לתקופה מוגדרת (להבדיל מבעלות מלאה המהווה הקנייה לתקופה אין סופית) תמורת תשלום תקופתי (דמי חכירה) או תשלום מראש של התשלום התקופתי (דמי חכירה מהוונים).

חלוקת הקרקע במדינה הינה לפי גושים וחלקות, בהתבסס על מערכת קואורדינטות ארצית – שיטת הקדסטר.

לאחר חלוקת הקרקע מתבצע רישום החלוקה לפי בעלים (להלן: "הליך ההסדר").

הליך ההסדר מתבצע ע"י 2 גופים ממשלתיים:

המרכז למיפוי ישראל – הגוף האחראי על ניהול הליכי החלוקה והמדידה לצורך רישום מקרקעין.

משרד המשפטים – הגוף האחראי על רישום הקרקעות וניהול פנקס הזכויות/פנקס הבתים המשותפים.

בתום הליך חלוקת הקרקע מתבצע הליך הרישום הקנייני בפנקס הזכויות המתנהל באגף לרישום מקרקעין במשרד המשפטים. הרישום כולל בין היתר; שטח חלקה, זהות הבעלים, זהות בעלי זכויות חכירה, זיקות הנאה, משכנתא והערות שונות (שעבודים, הליכים משפטיים בהקשר למקרקעין).

הואיל והפיזור בין סטאטוס המחזיקים בקרקע אינו אחיד ו/או רציף (קיימים אזורי תכנון בהם קיימים שטחי קרקע בבעלות פרטית לצד שטחי קרקע המוחזקים ע"י חוכרים ו/או במדינה).

הואיל והתכנון לא בהכרח תואם את חלוקת הקרקע לפי החלקות והגושים (המבנה הצורני שלהם).

הואיל ולא ניתן לקיים ישוב ו/או שכונת מגורים ו/או אזור תעסוקה וכדומה ללא דרכים, שטחי ציבור ומבני ציבור.

לפיכך, קיים הצורך לעשות שימוש ציבורי בחלק מהקרקעות, גם שהזכות הקניינית בקרקע היא בבעלות מלאה של הפרט או שהפרט מחזיק בזכות זמנית (חכירה).

קיימים מספר חוקים המאפשרים לרשויות מוסמכות לקחת בכפיה את השטח שנדרש לצורך ציבורי, כלומר הפקעת קניינו של הפרט על ידי הציבור והפיכת קניין הפרט לקניין הכלל.

החוקים שמכוחם מתאפשרת פעולת ההפקעה מהווים כלי שלטוני לפגיעה בזכות הקניין של הפרט לדוגמא רכישת הקרקע בתמורה חלקית ובמקרים מסוימים ללא תמורה, הגבלת המועד לתביעת פיצויים בגין הפקעת מקרקעין ועוד.

חוסר הבנתו של הפרט ושימוש ב"הודעה חרישית" על שינוי יעוד הקרקע ליעוד ציבורי (המהווה צעד ראשון בהליך ההפקעה) גובל ברוב המקרים בניצול.

בשנים האחרונות נכנס לתוקף חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: "חוק היסוד"), המגדיר באופן מפורש כי חירות היא, בין היתר, הגנה על קניינו של הפרט.

כניסתו לתוקף של חוק היסוד יצרה תזוזה של נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי לכיוון האינטרס לשמירה על זכותו של הפרט, תוך שבתי המשפט קובעים הלכות ברוח חוק היסוד כלומר; מגמישים את התנאים לקבלת פיצויים עבור הפקעת הקרקע.

"זכות הקניין נתפסה מאז ומתמיד כזכות יסוד ו"משנפגע הקניין בדרך של הוראה מפורשת, המעניקה את כוח ההפקעה, קמה ועולה זכות יסוד נוספת, והיא הזכות לפיצוי הוגן". [...] הדברים קיבלו משנה תוקף לאחר עיגון זכות הקניין כזכות יסוד חוקתית בסעיף 3 ל. בשורה התחתונה, פיצויי ההפקעה נתפשים כתחליף לקניין שנשלל עקב ההפקעה (ראו, לדוגמה, (4) 437 (2006) (להלן: עניין ארידור)."

במאמר זה נדון בשאלה;

האם גבולות ההגנה על הקניין הפרטי בכל הקשור בהפקעת מקרקעין, הינם קשיחים או נתונים לשינוי?

פרק ב' – המקור הנורמטיבי לעניין ההפקעות:

הפקעת מקרקעין הינה רכישה שלטונית בכפייה, ללא הסכמת בעלי הקרקע, של מקרקעין לצרכים ציבוריים.

הליך ההפקעה מתבסס של על סמכות שהוענקה למדינה להפקעת מקרקעין של יחיד לרווחת וטובת הכלל.

ניתן להבחין בשני סוגי הפקעות; האחת, הפקעה חלקית בה מתאפשרת לפרט הנאה מיתרת המקרקעין והשנייה הפקעה מלאה המתירה את הפרט ללא קניינו המקורי.

כתוצאה מהפקעת המקרקעין קמה הזכות לפיצוי לבעלי הקרקע. הפיצוי יכול שיהיה חלקי, מלא, בתמורה כספית, ללא תמורה ואף בקרקע חלופית.

"דיני הפקעות מקרקעין נועדו -

"לספק "מוצרים" המשרתים פונקציות ציבוריות חשובות שאין בידי השוק החופשי לספק בעצמו באופן מיטבי. ההנחה הגלומה בהפקעה היא שהתכנון האזורי המאורגן והכולל המאפיין את הפעילות המדינתית משרת את האינטרסים הרחבים של החברה בכללותה, לרבות בעלי המקרקעין המופקעים, ומגשים ערכים של יעילות (ראו אהרון נמדר הפקעת מקרקעין- עקרונות, הליכים ופיצויים 29-28 (2005) (להלן: נמדר))" ( מח'ול נ' שר האוצר, פסקה 14 ([פורסם בנבו], 18.6.09))."

הפקעות המקרקעין בישראל מתבצעות בהסתמך על שני קבצי חקיקה עיקריים כדלקמן:

פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "הפקודה") מהווה את החיקוק המרכזי להפקעת מקרקעין שלא לפי תכנית. בשנת 2010 נכנס לתוקף חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע–2010 (להלן: "התיקון").

"פקודת הקרקעות – בלבושה המקורי – הקנתה לרשות המפקיעה סמכויות רחבות ומרחיקות לכת ביחס לשלושת "מרכזי הכובד" של דיני ההפקעות המודרניים: המטרה הציבורית, הליך הוגן ופיצוי הולם."

המטרה הציבורית:

סעיף 3 לפקודה הקנה לשר האוצר את הסמכות להפקיע מקרקעין לטובת הציבור בגין היווצרות של צורך ציבורי. הסמכות המקורית להפקעת מקרקעין בהתאם לפקודה הייתה של הנציב העליון.

"3.   אם נוכח שר האוצר, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, כי דרוש או נחוץ הדבר לכל צורך ציבורי רשאי הוא –

(א) לרכוש את בעלותה של כל קרקע;

(ב) לרכוש את החזקה או את השימוש בכל קרקע לתקופה מסויימת;

(ג)  לרכוש כל זכות שימוש בכל קרקע או כל זכות אחרת בה או עליה;

(ד) להטיל כל זכות שימוש על כל קרקע או כל הגבלה אחרת על השימוש בכל זכות הקשורה בבעלות על אותה קרקע, בשלמו אותם פיצויים או אותה תמורה כפי שיוסכם עליהם או כפי שיוחלט עפ"י הוראות הפקודה הזאת."

סעיף 2 לפקודה הגדיר מהו "צורך ציבורי" כדלקמן:

"צורכי ציבור כמשמעותם לפי סעיף 188 לחוק התכנון והבניה, וכן כל אחד מאלה, ולרבות צורך הנובע מהם או הכרוך בהם"

(1) מחנה צבאי, תחנת משטרה, בית סוהר, או מיתקן או אתר המשמש לצורך צבאי או ביטחוני;

(2) הקמה, הרחבה או פיתוח של יישוב;

(3) אתר המשמש או המיועד להנצחה, למורשת, לתיירות, או לצורכי דת לרבות תפילה וטקס דתי, או מקום קדוש;

(4) מיתקן תשתית;

(5) מיתקן תקשורת;

(6) מיתקן להתפלת מים ומיתקן מים, לרבות מאגר;

(7) אתר סילוק וטיפול בפסולת;

(8) מעגן;

(9) תחנת גז, כהגדרתה בסעיף 42 לחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002, תחנת כוח, קווי הולכה והספקה של גז, נפט, דלק ומוצריהם ומיתקנים לאכסונם וכל מיתקן אחר המשמש לצורכי תשתיות;

(10)  צורך ציבורי אחר שאישר שר האוצר, בהתייעצות עם הוועדה המייעצת ובאישור ועדת הכספים של הכנסת;"

דהיינו, התנאי הראשוני להפקעת מקרקעין בהתאם לפקודה הינו קיום צורך ציבורי שיש לכסותו. אותו צורך ציבורי אמור לתאום לאחד מההגדרות לעיל המצויות בסעיף 2 לפקודה.

הצורך הציבורי אינו משויך למקרקעין ספציפיים ורק לאחר שהוגדרה המטרה הציבורית קיים הצורך לבחון את התאמתם של מקרקעין מסוימים לצורך הציבורי הנחוץ כלומר, בחינת שיקולים המסווגים את הזיקה בין המטרה הציבורית לבין המקרקעין המסוימים.

שיקולים אלו יכול שיהיו בנוגע למיקום, שטח, פרוגרמה התכנונית, סוג הקרקע וכדומה.

נוכח שר האוצר כי ההפקעה הכרחית למילוי צורך ציבורי יפרסם הודעה על כך ברשומות וזו תשמש "כראיה מכרעת ששר האוצר אישר את מטרת הרכישה".

ההודעה בדבר ההפקעה תכלול, בין היתר, את הפרטים הבאים; הצורך הציבורי לשמו מופקעים המקרקעין, תיאור המקרקעין, התקופה לשמה דרושים המקרקעין.

הפקעת מקרקעין לפי הפקודה אינה מותנית בייעוד קרקע ספציפי התואם לצורך הציבורי לשמו הופקעו דהיינו; ניתן להפקיע מקרקעין בייעוד מגורים, תעסוקה, חקלאות וכדומה כל עוד המטרה הציבורית לשמה המקרקעין מופקעים עומדת בהתאם להגדרת הצורך הציבורי לפי סעיף 2 לפקודה.

הליך ההפקעה בהתאם לפקודה מהווה הליך חד שלבי במישור הקנייני דהיינו; הקניית בעלות, חזקה או כל זכות שימוש בקרקע לרשות המפקיעה למטרה הציבורית שהוגדרה.

במימוש מטרת ההפקעה, יהא על הרשות המפקיעה לטפל גם במישור התכנוני ולהתאים את התכנית החלה על המקרקעין לצורך הציבורי אותו היא מבקשת לממש ולהוציא היתרי בניה כדין. כלומר, במידה והרשות הפקיעה מקרקעין בייעוד מגורים עליה להכין תכנית שתשנה את ייעוד המקרקעין שיתאים לאחד מייעודי הקרקע שלשמם ניתן להפקיע מקרקעין לפי הפקודה.

הליך הוגן:

עובר לתיקון, היו קיימים בפקודה מספר הליכים שיצרו פגם בהליך הפקעת המקרקעין כגון:

שימוע בעלים:

"אין ספק, שהנהגת החובה לשמוע את הצד הנפגע, לפני שניתנת החלטה הפוגעת בזכויות הקניין של האזרח, היא צורך חיוני, ובה תבוא לידי ביטוי החובה של הרשות לנהוג בצורה הוגנת כלפי האזרח; אין הרשות יכולה לנהוג באופן הוגן, אלא אם כן היא פועלת על יסוד מידע מלא, ואחרי שנתנה לנפגע לטעון את טענותיו. כדי שיהיה בידיה לשקול את משמעות פועלה לכאן או לכאן, עליה לאשר לאזרח לשטוח לפניה טענותיו העובדתיות והמשפטיות, והחלטתה צריכה להיות מעוגנת במכלול הנתונים על מעלותיהם ומגרעותיהם, לציבור ולפרט הנפגע כאחד. על-כן מקובלת עלי ההשקפה, כי החוק במתכונתו הקיימת לוקה בחסר, וכי מן הראוי לתקנו כדי להנהיג חובת שמיעה, שתקדם להחלטה לפי סעיף לפקודה, ואשר תשתלב מבחינה דיונית בהודעה כדוגמת זו, הניתנת לפי או בהוראותיו של סעיף לחוק האמור."

התיקון הכיל בתוכו את סעיף 5א(א) כדלקמן "ייתן שר האוצר הזדמנות לבעל הקרקע ולמי שיש לו טובת הנאה בקרקע, לטעון את טיעוניהם נגד רכישת הקרקע" דהיינו; זכות שימוע לבעל הקרקע בדבר ההחלטה להפקעה.

חשיפת המטרה ציבורית שלשמה מפקיעים את המקרקעין: עובר לתיקון לא הייתה חובה לציין את הצורך הציבורי הנחוץ לשמו מתבצעת ההפקעה. עם זאת, בהתאם לתוספת לפקודה שנוספה בתיקון, טופס א' וב', נדרש לציין לאיזו מטרה ציבורית נדרשים המקרקעין.

פיצוי הולם:

"מעלתה החוקתית של זכות הקניין מוכרת ומחייבת, כפי שראינו, כי קניין לא יופקע בלי פיצוי הולם. [...] הזכות לקבלת פיצויים קמה לנפקע במועד ההפקעה. זכות זו בת ערך היא, והיא מתווספת לנכסי הנפקע מיד עם יצירתה. עם ההפקעה הופך הנפקע מבעל נכס מקרקעין לבעל זכות כספית."

הפקודה דנה בפיצוי ההולם המגיע לבעל הזכויות במקרקעין שהופקעו במספר סעיפים כגון:

סעיף 9 לפקודה דן בסכסוכים בדבר פיצויים וזכות קניין שייושבו בבית המשפט.

סעיף 9א(א)(1) לפקודה דן בהשגה על סכום הפיצויים. יישוב הסכסוך בעניין סכום הפיצוי ייעשה בידי שמאי מכריע או בידי ועדת ההשגות.

סעיף 12 לפקודה מתקין תקנות בעניין הערכת הפיצויים בידי בית המשפט, בין היתר; בלי להביא בחשבון את העובדה שהקרקע נרכשה בכפייה בהתאם לשוויה של הקרקע אילו נמכרה בשוק ע"י מוכר מרצון.

סעיף 14ג בדבר תשלום פיצויים בזכויות בקרקע דהיינו; קרקע חלופית כפיצוי במקום פיצוי כספי.

סעיף 20 לפקודה בנוגע לפיצויים על קרקע שנלקחה להרחבתן או לסלילתן של דרכים/ מגרש משחקים/ מגרש נופש; 

בהתאם לסעיף 20(2)(א) "מקום ששטח הקרקע שנלקח [...], אינו עולה על רבע כלל שטחו של המגרש, ואין שום בנינים, עצים או דברים אחרים מחוברים אל הקרקע שנלקחה, לא ישתלמו פיצויים, ואם מצויים בנינים, עצים או דברים אחרים כאלה כל שהם המחוברים כן, יופחתו הפיצויים בסכום העולה כדי שוויה של הקרקע בלבד הנכללת בחלק המגרש שנלקח;"

בהתאם לסעיף 20(2)(ב) "מקום ששטח קרקע שנלקח [...], עולה על רבע כלל-שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכלל בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל-שטחו של המגרש לכלל שטח-הקרקע, הנכלל בחלק המגרש שנלקח;"

חוק התכנון והבניה:

בהתאם לסעיף 188(א) לחוק התכנון והבניה "מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור".

לפי סעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה "צורך ציבורי" מוגדר כדלקמן: "כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות רכבת, תחנות אוטובוסים, שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבורים, תחנות משטרה ותחנות שירות לכיבוי אש, מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר האוצר לענין סעיף זה".

סעיף זה הינו סעיף סל המסמיך את שר האוצר להרחיב את הצורך הציבורי בהתאם לשיקול דעתו.

"המחוקק אמנם הפקיד בידי שר האוצר את הסכמות לקבוע, שמטרה פלונית היא בגדר צורך ציבורי, וכי פרסום ההודעה לפי הוא ראיה מכרעת לכך ששר האוצר אכן נתן אישור, כאמור בהגדרתו של המונח "צורך ציבורי", המובאת בסעיף לפקודה. אולם, אין להסיק מכך בהכרח, כי בית המשפט לא יבחן, כדרכו, אם שיקוליו של השר, לרבות מתן האישור בדבר קיומו של צורך ציבורי, אינם נגועים בפגם, היורד לשורשו של עניין, כגון חוסר תום-לב או שרירות."

סעיף 189 לחוק מסמיך את הועדה המקומית להפקיע מקרקעין שנועדו בתכנית להפקעה. במידה ומקרקעין סווגו למטרה ציבורית בהתאם לתכנית אך לא סווגו להפקעה הועדה המקומית רשאית להפקיע מקרקעין אלו רק אם דרשה זאת הועדה המחוזית.

הפקעת מקרקעין לפי חוק התכנון והבניה מותנית בייעוד קרקע ספציפי התואם לצורך הציבורי לשמו הופקעו. לעומת זאת, בפקודה לא חשוב מהו ייעוד הקרקע של המקרקעין המופקעים אלא רק הצורך הציבורי לשמו הקרקע מופקעת.

הליך ההפקעה בהתאם לחוק התכנון והבניה נעשה בשני שלבים; הראשון, במישור התכנוני דהיינו; אישור תכנית שתחול על המקרקעין המייעדת אותם לצורך הציבורי לפי הגדרתו בחוק התכנון והבניה.

השני, במישור הקנייני דהיינו; הקניית בעלות, חזקה או כל זכות שימוש בקרקע לוועדה המקומית המפקיעה בהתאם לפקודה.

יש לציין כי סיווג המקרקעין לצרכי ציבור לא מחייב את הועדה המקומית בהפקעתם. עם זאת, הפקעתם של מקרקעין מותנה כי ייעוד הקרקע יהיה לצורך ציבורי כהגדרתו בחוק התכנון והבניה.

סעיף 190 לחוק התכנון והבניה מגדיר את הליך ביצוע ההפקעה. ההפקעה תתבצע לפי הפקודה בשינויים ותיאומים אלו:

"(1)  סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבניני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש;

(2)   שר הפנים, בהסכמת שר האוצר, רשאי להורות לועדה המקומית לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית לשלמם לפי סעיף 20(2)(ג) לפקודה האמורה:

(3)   לא תחול חובת תשלום פיצויים על הפקעת כל מבנה, גידול, עץ או דבר אחר המחובר לקרקע אם הוקמו, ניטעו או חוברו תוך הפרת חוק זה; אך רשאית הועדה המקומית לשלם פיצויים לתובע אם ראתה כי הוא פעל בתום לב וכי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום פיצויים;

(4)   לענין סעיף 12 לפקודה האמורה יבוא במקום מועד הפרסום של ההודעה על הכוונה לרכוש את המקרקעין – היום הששים לאחר המועד האמור;

(5)   הועדה המקומית תשלם מיד אותו חלק מהפיצויים שאינו שנוי במחלוקת;

 (6)  סעיפים 5א, 7ב, 14(1א) ו-(1ב), 14א עד 14ד ו-21 לפקודה האמורה לא יחולו;

 (7)  סעיף 9א לפקודה האמורה יחול, ואולם לא ייושב סכסוך בעניין סכום הפיצויים בהפקעות לפי חוק זה, אלא על ידי שמאי מכריע."

אם כך, לפנינו כמה הבדלים עיקריים בין הפקודה לבין החוק;

הגוף המורשה להפקיע; שר האוצר בפקודה לעומת הועדה המקומית בחוק התכנון והבניה.

שלבי ההפקעה; בפקודה קיים הליך חד שלבי להשלמת ההפקעה והינו במישור הקנייני לעומת זאת, בחוק התכנון והבניה קיים הליך דו שלבי להשלמת ההפקעה; הראשון במישור התכנוני והשני במישור הקנייני.

 הצורך הציבורי; הגדרת הצורך הציבורי בפקודה הינה רחבה יותר ומכילה ייעודי קרקע נוספים על אלו המופיעים בחוק.

הפיצויים בגין ההפקעה; קיימים פערים מסוימים בין הפקודה לחוק בנוגע לפיצויי ההפקעה המרוכזים בעיקר בסעיף 190 לחוק. פערים אלו, בדבר הפיצויים, מתבטאים בשיעורם, בחבותם ולאופן יישוב הסכסוך לגביהם.

בעבר הייתה בתוקף פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 שהקנתה לשר התשתיות הלאומיות סמכות להפקיע מקרקעין לצרכים ספציפיים (דרכים ומסילות ברזל). פקודת הדרכים ומסילות הברזל בוטלה בתיקון בשנת 2010 והוכנסה בתור סעיף 22א' בפקודה בנוגע לסמכויות הרכישה בידי שר התחבורה והבטיחות בדרכים "בכל הנוגע לרכישת קרקע לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך הנובע ממנו או כרוך בו".

קיימים מספר חוקים נוספים לפיהם ניתן להפקיע מקרקעין בישראל כגון:

חוק העתיקות, התשל"ח-1978.

חוק המים, התשי"ט-1959.

חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה-1965.

חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962.

פרק ג' – המקור הנורמטיבי המגדיר קניין שהינו נכס מקרקעין

"המונח קניין נושא בחובו שני מובנים אפשריים שונים: האחד מכוון למהותה המשפטית והתורתית של הזכות, דהיינו, ל"זכות קניין" (זכות In – Rem); האחר – למהותה הרכושית גרידא של הזכות. גם זכויות אובליגטוריות נושאות בדרך כלל משמעות רכושית..."

דיני הקניין בישראל עוסקים בנכסים שניתן לעשות בהם עסקאות.

זכויות הקניין מסווגות לשני סוגים עיקריים; קניין מוחשי (מקרקעין ומטלטלין) וקניין רוחני (זכויות יוצרים, סימני מסחר, פטנטים וכדומה).

חוק המקרקעין, תשכ"ט-1969 עוסק בנכסי מקרקעין.

סעיף 1 לחוק המקרקעין מגדיר מהם מקרקעין "קרקע, כל הבנוי והנטוע עליה וכל דבר אחר המחובר אליה חיבור של קבע, זולת מחוברים הניתנים להפרדה".

קיימים מאפיינים ייחודיים למקרקעין כגון המעמד והחשיבות הפוליטית בהם, היצע מוגבל, נכס שאינו מתכלה, קשר פסיכולוגי, ערך כספי גבוה.

סעיפים 11-13 לחוק המקרקעין מגדירים גבולות של מקרקעין; עומקם וגובהם, התייחסות למחוברים בקרקע, היקף עסקה במקרקעין.

בהתאם לכלל האחדות, עסקת מקרקעין לא תיתכן על חלק מסויים דהיינו; על חלק מבית ללא הקרקע. ניתן לעקוף כלל זה ע"י החכרה. במקרה של החכרה, הקרקע נשארת בידי בעליה. 

לעסקה במקרקעין, לרוב, שני שלבים; האחד, השלב החוזי והשני, השלב הקנייני.

בשלב החוזי, נחתם חוזה למכירת זכות במקרקעין. במסגרת העסקה, מתחייב המוכר, בין היתר, להעביר על שם הרוכש את הזכות הנמכרת בפנקס המקרקעין המתנהל בלשכת רישום מקרקעין.

בשלב הקנייני, רישום הזכות במקרקעין שנמכרה בפנקס המקרקעין.

לפי סעיף 7(א) לחוק המקרקעין "עסקה במקרקעין טעונה רישום", לפיכך, בטרם נרשמה העסקה בפנקס המקרקעין לרוכש אין זכות קניינית בנכס.

לזכות קניינית מספר מאפיינים;

זכות העצמאות; בעל הזכות עצמאי לעשות במקרקעין שימוש ללא תלות באחר.

זכות העדיפות; בעל הזכות הקניינית עדיף על נושים אחרים במצב של חדלות פרעון.

חוק המקרקעין מבחין בין מספר סוגי זכויות קנייניות כדלקמן:

בעלות לפי סעיף 2 לחוק המקרקעין "הבעלות במקרקעין היא הזכות להחזיק במקרקעין, להשתמש בהם ולעשות בהם כל דבר וכל עסקה בכפוף להגבלות לפי דין או לפי הסכם."

בעלות היא הזכות הקניינית בעלת הערך הגבוה והמקיף ביותר. יתר הזכויות הינם זכויות בנכסי זולת ושווין פחות יותר.

שכירות לפי סעיף 3 לחוק המקרקעין "שכירות מקרקעין היא זכות שהוקנתה בתמורה להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם שלא לצמיתות; שכירות לתקופה שלמעלה מחמש שנים תיקרא "חכירה"; שכירות לתקופה שלמעלה מעשרים וחמש שנים תיקרא "חכירה לדורות"."

משכנתה לפי סעיף 4 לחוק המקרקעין "משכנתה היא מישכון של מקרקעין." המשכון מבטיח את פירעון החוב במקרה של אי תשלום לנושה ע"י נוטל ההלוואה.

זיקת הנאה לפי סעיף 5 לחוק מקרקעין "זיקת הנאה היא שעבוד מקרקעין להנאה שאין עמו זכות להחזיק בהם." לדוגמא זכות מעבר או זכות חניה.

זכות קדימה לפי פרק ז' סימן ד' לחוק המקרקעין; זכות קדימה לרכישת מקרקעין.

בהתאם לפקודה, הזכות לקבלת פיצויים בגין הפקעת מקרקעין, מופיעה במספר סעיפים בנוסחים שונים כדלקמן:

"... סכום הפיצויים שיש לשלמו בעד הזכות או טובת ההנאה באותה קרקע השייכת לאותו אדם, ..." לפי סעיף 9 לפקודה.

" ...הציע שר האוצר או מי מטעמו לבעל קרקע או לבעל זכות או טובת הנאה בקרקע (בסעיף זה – בעל הזכויות) פיצויים..." לפי סעיף 9א(א)(1) לפקודה.

" בבוא בית המשפט להעריך את הפיצויים שיש לפסוק בעד כל קרקע או זכות או טובת הנאה בקרקע,..." לפי סעיף 12 לפקודה.

הרשות המפקיעה מחלקת את סכום הפיצויים בגין המקרקעין שהופקעו בין כל בעלי הזכויות, בהתאם לערך זכויותיהם. לפיכך, סכום הפיצויים הגבוה ביותר יהיה בזכות בעלות. מסכום זה ייגזר ערך הזכויות האחרות במקרקעין; חכירה, דיירות מוגנת, שכירות, משכנתה וכדומה.

הפסיקה פיתחה לאורך השנים הבחנה בין סוגים של זכויות קנייניות שהן ברות פיצוי בגין רכישתם בכפייה. כך לדוגמא, הוכרה זכות הדיירות המוגנת כזכות ברת פיצוי על אף שאיננה מוגדרת כזכות במקרקעין לפי חוק המקרקעין וזכות השכירות והחכירה במקרקעין קיבלו תוקף כברות פיצוי.

""מכאן שיובנו דברי פסק-הדין במשפט, [...], בדברו על אותן הזכויות וטובת ההנאה [...] כגון זכות ..... הנובעת מחוזה שכירות. [...] ומכאן שהפקעת הבעלות, בגררה אחריה גם הפקעת החכירה – קרי הפקעת טובת ההנאה של החוכר בקרקע מופקעת – מזכה אותו לקבל פיצויים."

הווה אומר, בלי לפגוע בהלכות הקיימות גם מיון המוסד "שכירות" (אם בדרך כלל יש לשבצו במסגרת של זכות חפצית ואם לא), קבע בית-המשפט שמבחינה מציאותית יש לחוכר זכות ההולמת את "האינטרס בקרקע" למטרת תחולת חוק ההפקעה.

[...]

נכון הדבר שההלכה היא כי האינטרס של דייר מטעם החוק הינו רק בזה שהמחוקק יצר בשבילו זכות לא להיות מנושל מהקרקע. זוהי זכות הקיימת לו על-אף התנגדותו של המחכיר, בעל-הדברים שלו. [...]. השאלה מתעוררת, איפוא, האם בכל-זאת אפשר לדמות את מהותה של זכות זו, מבחינת המציאות, ל"אינטרס או זכות בקרקע" למטרת חוק ההפקעה? במקרה של דייר חוזי ראינו כי הוא זכאי לפיצויים בשל האינטרס (החזקה) שלו בקרקע, והנה אך הדייר מטעם החוק ממשיך, למעשה, אחרי תום תקופת החוזה להחזיק באותו האינטרס, ועוד לתקופה בלתי-מוגבלת."

"אחד העקרונות החשובים שבתורת הפרשנות הינו שאין הפקעה ללא מתן פיצויים. לאור העקרון הזה עלינו לומר שהאינטרס של הדייר מטעם החוק – שאינו רק בעל ערך חמרי חשוב אלא שיש לו כפי שראינו גם גוון של אינטרס חפצי – הינו אינטרס במובן ההגדרה שבחוק ההפקעה, ומקנה לבעליו את הזכות לפיצוי כשנשלל ממנו האינטרס הזה עקב הפקעה."

פרק ד' – המקור הנורמטיבי שמכוחו ניתן לפגוע בבעל זכות בנכס מקרקעין – במישור הכלכלי

בהפקעות מקרקעין קיימים שני אינטרסים עיקריים; מחד גיסא, אינטרס הפרט המבקש לשמור על קניינו ומאידך גיסא, האינטרס הציבורי לקיום המטרה הציבורית לשמה קיים הצורך בהפקעת המקרקעין.

האיזון בין שני האינטרסים בא לידי ביטוי, לרוב, במישור הכלכלי דהיינו; בפיצויי ההפקעה.

כלי זה מאפשר מחד, לצמצם את הפגיעה בקניינו של הפרט ומאידך, מילוי הצורך הציבורי ע"י הפקעת המקרקעין.

הפקודה וחוק התכנון והבניה קובעים מנגנוני פיצוי בגין הנזק שנגרם לבעלי הזכויות במקרקעין שהופקעו.

בהתאם לסעיף 12 לפקודה, הערכת הקרקע לקביעת פיצויי ההפקעה תהיה כהערכת שווי בשוק החופשי דהיינו; ממוכר מרצון לרוכש מרצון וללא מרכיב הכפייה, באופן אובייקטיבי.

עם זאת, במקרים בהם קיים ערך סנטימנטלי לבעל הזכות במקרקעין שהופקעו נוצר פער קשה לאיחוי כלומר, הערך הסובייקטיבי של בעל המקרקעין גבוה מערך השוק לפיו יקבעו פיצויי ההפקעה.

"מעשה ההפקעה שולל למעשה את זכות הפרט על קניינו ופוגע בליבתה של זכות הקניין הן מההיבט הכלכלי והן מההיבט הרגשי וניתן אף לומר כי הפקעת מקרקעין פוגעת אף בכבודו של אדם בעצם ההתערבות הכפויה הטמונה בה, אף אם ניתנים בגינה פיצויים."

המועד הקובע לקביעת פיצויי ההפקעה לפי הפקודה הינו המועד בו שר האוצר פרסם ברשומות הודעה לפי סעיף 5 לפקודה. לעומת זאת, לפי סעיף 190(א)(4) לחוק, המועד הקובע לקביעת פיצויי ההפקעה הינו שישים יום לאחר מועד הפרסום ברשומות.

"אף מעמדה החוקתי של זכות הקניין אינו מצדיק את הארכת תקופת ההתיישנות לתביעות בגין פיצויי הפקעה עד אין קץ."

אם כך, קיימת תקופת התיישנות לתביעות פיצויי הפקעה.

עלייה או ירידה בשווי המקרקעין בעקבות ההפקעה נובע ממספר גורמים אפשריים:

גורמים חיצוניים המשפיעים על שווי השוק; עלייה בביקושים, פיתוח סביבתי, שינוי שערי ריבית, חקיקת חוקים וכדומה.

השבחה או פגיעה במקרקעין מכוח תכנית; השבחה או פגיעה במקרקעין המופקעים או במקרקעין הנותרים במקרה של הפקעה חלקית.

ירידה או עלייה בשווי המקרקעין כתוצאה מהשקעות או מנזקים של בעל המקרקעין.

בהתאם לפקודה ההפקעה נעשית בשלב אחד המהווה את ההליך הקנייני; הפקעת המקרקעין, לפי ייעודם במועד ההפקעה. כלומר, במקרה וייעוד המקרקעין הינו לתעשייה, שווי הקרקע לפיצויי הפקעה יחושבו בהתאם לייעוד זה.

בהתאם לחוק ההפקעה נעשית בשני שלבים; בשלב הראשון, שינוי הייעוד בקרקע המופקעת לייעוד המוגדר כצורך ציבורי. בשלב זה, בעל המקרקעין יוכל לתבוע פיצויים בגין פגיעה בערך המקרקעין לפי סעיף 197 לחוק דהיינו; על ירידת הערך בין שווי הקרקע בייעוד עובר לתכנית לבין שווי הקרקע בייעוד הצורך הציבורי. בשלב השני, מתבצע ההליך הקנייני של ההפקעה. בשלב זה, שווי הקרקע לפיצויי ההפקעה יחושבו בהתאם לייעוד הקרקע בצורך הציבורי. לפיכך, לפי החוק גם הפיצוי מתבצע בשני שלבים.

הרשות המפקיעה מורשית לפגוע כלכלית בפרט בהתאם למספר סעיפי חוק דהיינו; סכום הפיצויים בגין ההפקעה יהיה נמוך משווי המקרקעין המופקעים בכמה מקרים, בין היתר, כדלקמן:

סעיף 20 לפקודה קובע כי "מקום שנרכשה כל קרקע לפי פקודה זו כדי להרחיב איזו דרך קיימת או חלק ממנה או כדי להגדיל איזו דרך קיימת או חלק ממנה או כדי להגדיל איזה מגרש-משחקים או מגרש-נופש, או כדי לסלול איזו דרך חדשה, או חלק ממנה או להתקין איזה מגרש-משחקים או מגרש-נופש חדשים, יהיו הפיצויים המשתלמים לפי פקודה זו כפופים לשינויים הבאים, היינו –

(א) מקום ששטח הקרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, אינו עולה על רבע כלל שטחו של המגרש, ואין שום בנינים, עצים או דברים אחרים מחוברים אל הקרקע שנלקחה, לא ישתלמו פיצויים, ואם מצויים בנינים, עצים או דברים אחרים כאלה כל שהם המחוברים כן, יופחתו הפיצויים בסכום העולה כדי שוויה של הקרקע בלבד הנכללת בחלק המגרש שנלקח;

(ב) מקום ששטח קרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, עולה על רבע כלל-שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכלל בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל-שטחו של המגרש לכלל שטח-הקרקע, הנכלל בחלק המגרש שנלקח;

(ג)  למרות הוראותיהן של הפסקאות (א) ו-(ב) שלעיל, מותר לשר האוצר להעניק - לפי ראות עיניו, אם נקבע כדי הנחת דעתו, שהצמצומים שהוטלו בכל אחת מן הפסקות ההן, יגרמו סבל - אותם פיצויים או פיצויים נוספים, שיראה אותם נכונים בהתחשב בכל נסיבות המקרה."

בהתאם לצורך הציבורי המופיע בסעיף 20 לשמו מופקעים המקרקעין, 25% משטח המקרקעין אינם ברי פיצוי כלומר, בעל הקרקע נפגע כלכלית ב-25% משווי הקרקע.

לפי סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה "סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבניני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש;..."

אם כך, קיימים מספר הבדלים עיקריים בנוגע לשיעור הפיצוי וההפחתות המותרות בין הפקודה לבין חוק התכנון והבניה:

החוק מוסיף צרכי ציבור נוספים עבורם ניתן להפקיע ללא פיצוי כספי מלא.

החוק מגדיר כי ניתן להפקיע מקרקעין עבור צרכי ציבור אלו ללא תשלום מלא של פיצויי ההפקעה אלא בהפחתה של 40% משווי המקרקעין להבדיל מ-25% בפקודה.

בחוק, ניתנת הגנה לפרט בכך שאם הרשות המפקיעה החליטה להפקיע רק חלק משטח המקרקעין וכתוצאה מכך פחת שווי יתרת המקרקעין שנותרו בידי בעל המקרקעין, לא יופקע חלק. כלומר, קיימת ברירה לרשות המפקיעה במקרה כזה או להפקיע את כל המקרקעין או לא להפקיע בכלל.

"החוק הקיים קובע, שאם הופקעה קרקע לצרכי דרכים או שטחים ציבוריים פתוחים, לא תשלם הרשות המפקיעה פיצויים בעד ההפקעה, אם השטח המופקע אינו עולה על 25% מכלל השטח הנפגע. הנסיון לימד, שטובת ההנאה שבעלי קרקעות מפיקים מביצוע תכנית של סלילת דרכים וקיום שטחים פתוחים וכיוצא בזה עולה בהרבה על 25% אלה שהם חייבים להפריש ללא תשלום פיצויים. לכן מוצע להעלות את האחוז שבעל קרקע חייב להפריש..." (הצעת , תשי"ט-1959, בעמ' 314-315; הצעת חוק התכנון והבניה, תשכ"ג-1962, בעמ' 56)."

לא עבור כל צרכי הציבור המופיעים בפקודה או בחוק שניתן להפקיע עבורם ניתן להפחית פיצויי הפקעה אלא רק לצרכים הציבורים המופיעים בסעיפים לעיל.

"...קובעת הפקודה חריגים מפורשים לחובת הפיצוי וזאת בשני הקשרים: ב מטעמי התיישנות מקום בו נערכה התדיינות; וב מטעמי צרכים ציבוריים מסוימים השוללים או מפחיתים פיצויי ההפקעה (אך לא מטעמים של התיישנות; ראו נמדר, 452-454)."

חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964 מגביל את הפגיעה הכלכלית בפרט בהליך ההפקעה כדלהלן:

סעיף 2 קובע הגבלה בנוגע לרכישה ללא תשלום פיצויים.

סעיף 4 קובע את אופן חישוב האחוז המקסימאלי של חלקה שמותר לרכוש לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים.

הצמדת פיצויים.

פרק ה' – גבולות ההגנה על קנינו של הפרט:

בשנת 1992, נכנס לתוקף חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.

סעיף 3 לחוק היסוד אומר כי "אין פוגעים בקניינו של אדם".

סעיף 8 לחוק היסוד מהווה את פסקת ההגבלה וקובע כי "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו."

כניסתו לתוקף של חוק היסוד שינתה את מאזן הכוחות בין האינטרס הציבורי לבין העניין בשמירה על זכותו הקניינית של הפרט.

עובר לחוק היסוד כבר הוכרה בפסיקה הזכות לקניין/לפיצויים בדבר הפקעות. ניתן לראות זאת בשני פס"ד כדלקמן:

עיריית תל-אביב-יפו נ' חג' מחמד אבו דאיח "ניתן לומר, שהזכות לפיצויים לא רק שהיא נושאת היום אופי אוניברסלי אלא גם עומדת, מפאת חשיבותה היתירה, על מדרגה - או כמעט על מדרגה - של "זכות-יסוד", וזא ללא קשר להוראה קונסטיטוציונית המקנה לה את המעמד הזה, ואף אם מקומה יכירנה, כאן ושם, בהוראת חוק סטטוטורית בלבד."

אדית פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן "זכות הקניין היא מזכויות היסוד של האדם בישראל, ועל-כן אין לפגוע בה ללא הוראה מפורשת בדין. משנפגע הקניין בדרך של הוראה מפורשת, המעניקה את כוח ההפקעה, קמה ועולה זכות יסוד נוספת, והיא הזכות לפיצוי הוגן. נמצא, כי משהופקעה קרקע כדין, אין לשלול פיצוי הוגן אלא בהוראת חוק מפורשת".

על אף הכרת בית המשפט בזכות הקניין ובזכות לפיצויים בטרם כניסתו לתוקף של חוק היסוד, הדעה הרווחת בבית המשפט היא מתן עדיפות לאינטרס הציבורי.

הפקודה וכן החוק נכנסו לתוקף עובר לחוק היסוד. עליית מעמדה של זכות הקניין לזכות חוקתית על-חוקית חייבה התאמת הפרשנות של בית המשפט לרוח הוראות חוק היסוד. פרופ' דפנה לוינסון-זמיר גורסת כי כניסתו לתוקף של חוק היסוד אפשר לבית המשפט תנועה בין האינטרס הציבורי לכיוון ההגנה על קניינו של הפרט "מגוון של נושאים שבהם נהפכו לאחר חוק היסוד, תוך שנים ספורות, הלכות פסוקות אשר יושמו במשך זמן רב ללא עוררין. שינויים הלכתיים אלו הרחיבו, ברובם, את זכויות הפרט כלפי הרשות המפקיעה."

קיימים מספר פסקי דין מהם ניתן להקיש על התזוזה בפרשנות בית המשפט בטרם חוק היסוד ולאחריו להלן שלושה מהם; פס"ד פייצר משנת 1981, עובר לחוק היסוד, פס"ד הולצמן ופס"ד קרסיק משנת 2001 לאחר חיקוק חוק היסוד וכניסתו לתוקף.

בפס"ד פייצר קבע בית המשפט כי ניתן להפקיע מקרקעין בשלמותם תוך מתן פיצוי חלקי.

בפס"ד הולצמן קבע בית המשפט כי כאשר מופקעים מקרקעין בשלמותם תיאלץ הרשות המפקיעה לשלם את מלוא הפיצויים בגינם.

בפס"ד קרסיק נקבע כי קיימת פריצה מתמשכת בעקבות חוק היסוד. נקשרת סמכות ההפקעה למטרת ההפקעה וכן זיקה נמשכת בין המקרקעין שהופקעו לבין בעליהן המקורי. לפיכך, כאשר הצורך הציבורי תם על הרשות המפקיעה לקבוע הסדר עם בעל המקרקעין המקורי להחזרת המקרקעין שהופקעו לידיו.

"האיזון שנעשה בפרשת פייצר [1] בין זכות הקניין לבין הפגיעה בה בהפקעת חלקה שלמה אינו יכול לעמוד כיום. ייתכן, כמובן, כי איזון זה היה מוטעה כבר בעת עריכתו. יהא עניין זה כאשר יהא, עתה – לאחר חקיקתו של – שוב איננו יכולים להשקיף על חקיקה הפוגעת בזכויות אדם באותו אופן שבו השקפנו עליה בעבר"

"... אך טבעי הוא בעיניי כי גישתנו לתכליתה של פקודת ההפקעות שונה היא מהגישה אליה לפני חמישים שנה או שלושים שנה. השינוי המרכזי התרחש עם חקיקתו של . חוק זה העניק מעמד חוקתי-על-חוקי לזכות הקניין של הבעלים המקורי. באיזון בין זכות הקניין של הבעלים המקורי לבין צורכי הכלל חל שינוי. שינוי זה אינו משפיע על תוקפה של פקודת ההפקעות. תוקפה של פקודת ההפקעות נשמר. אך שינוי זה מוביל לשינוי בהבנתה של פקודת ההפקעות. הוא מתבטא בהבנתנו החדשה את תכליתה של פקודת ההפקעות. הוא מוביל להתחשבות גוברת בזכויותיו של הבעלים המקורי"

חוק היסוד הגביהה את גבול ההגנה על קניין הפרט כמו כן, בהתאם לפסיקה נקבעו סעדים נוספים במסגרת הפגיעה בפרט בהליך הפקעת מקרקעין.

קיימות שתי גישות מרכזיות בנוגע להפקעות מקרקעין ללא תשלום פיצוי מלא;

גישה הסבורה כי אנו חיים בחברה בעלת יחסי גומלין של זכויות וחובות. עצם ההשתייכות לחברה כזו או אחרת מביאה עמה אחריות חברתית והדדית. גישה זו גורסת כי בהתאם לעקרון ההדדיות בעל הקניין נושא חובות וזכויות הניתנות לויתור לטובת האינטרס הציבורי וכי לא תמיד קיים הצורך לפצות את בעל הזכויות במקרקעין בגין הפקעת קניינו הפרטי.

גישה הדנה בפגיעה הלא מוצדקת בקניין הפרט וכי ראוי לשלם את מלוא הפיצויים בגין ההפקעה.

" הפקעה ללא מתן פיצויים משמעה הטלת מימון התועלת הציבורית מבלי שקיימת הצדקה להטיל את המימון על בעלים אלה בלבד, ובכך יצירת פגיעה בשוויון [...]. אי מתן פיצוי עלולה לגרום לדמורליזציה של בעלי מקרקעין שתביא לפיתוח לא יעיל של המקרקעין. כן עלול אי מתן פיצוי לתמרץ את הרשות להתעלם מהעלות האמיתית של פרוייקט אותו היא יוזמת [...]."

בפועל, החקיקה משלבת בין שתי הגישות; ישנן מקרים בהם הפקט יקבל פיצוי מלא עבור המקרקעין שהופקעו לו בעוד שבמקרים אחרים הפיצוי יהיה חלקי בלבד.

פסקת ההגבלה לחוק היסוד היוותה כלי מצמצם לפגיעה בהפקעת קניינו של הפרט. לפסקת ההגבלה כמה מרכיבים הכרחיים; על הפגיעה להיות לפי החוק או בחוק המסמיך לכך, החוק המאפשר לפגוע צריך להלום את ערכי המדינה, הפגיעה מלווה בתכלית ראויה הבאה לידי ביטוי בהפקעות במימוש הצורך הציבורי,  הפגיעה צריכה להיעשות במידה בהתאם למבחן המידתיות שאימצה הפסיקה.

"ככל שנתחזק מעמדה של זכות הקניין, כך גבר הצורך לצמצם את הפגיעה בה להכרחי בלבד, ועמה נתחזקה החובה לפצות את בעל הקניין על פגיעה בזכותו."

שקולי רף ההגנה: צדק חלוקתי; תחום הסביר; עקרון המדתיות

שיקולי רף ההגנה על קניינו של הפרט מתמקדים בשלושה שיקולים עיקריים; מידתיות, סבירות וצדק חלוקתי.

מבחן המידתיות דן בשלוש סוגיות;

קיימות של קשר רציונאלי בין האמצעי להשגת המטרה ובין המטרה ובמקרה דנן; הזיקה בין הקרקע, המטרה הציבורית והחיוניות בהפקעה.

בטרם מבצעת הרשות המפקיעה הפקעת מקרקעין עליה לבחון את הזיקה בין הצורך הציבורי למקרקעין מסוימים אותם היא מבקשת להפקיע. כמו כן, האם לא ניתן לממש את אותה מטרה ציבורית שלא בדרך הפקעה.

האם האמצעי הנבחר למימוש אותה מטרה הינו האמצעי שפגיעתו הכי פחותה והאמצעי המתאים ביותר. קיים הצורך לבחון האם הפגיעה בזכות הקניין הינה במידה מזערית ככל האפשר לצורך השגת המטרה הציבורית.

כך למשל, שיהוי במימוש ההפקעה לצורך הציבורי לשמו המקרקעין הופקעו יכול לתת אינדיקציה לכך שהרשות המפקיעה זנחה את המטרה הציבורית שעל בסיסה בוצעה ההפקעה עד למסקנה כי לא היה צורך בהפקעה מלכתחילה.

לפיצויי ההפקעה תפקיד מרכזי בצמצום הפגיעה הקניינית בפרט ובמניעת הרחבת הנזק. ניתן לומר כי פיצויי ההפקעה הינם פיצויים שליליים ומטרתם להעמיד את בעל המקרקעין שהופקעו במצב בו היה אילולא בוצעה ההפקעה.

" פגיעה בקניין לצורכי ציבור הולמת בדרך-כלל את ערכי המדינה, והיא לתכלית ראויה. ברם כדי שפגיעה בקניין על-ידי הפקעת מקרקעין תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש, יש צורך בפיצוי הוגן ושווה ערך. בלא פיצוי כזה תפגע ההפקעה בשוויון."

מבחן הנזק מול התועלת; האם התועלת בהפקעת המקרקעין עולה על הפגיעה בפרט.

פיצויי ההפקעה מהווים כלי הגורם להחמרת הליך בחינת שיקולי הרשות המפקיעה לביצוע ההפקעה דהיינו; הרשות המפקיעה תחשוב בשנית האם ליטול את המקרקעין לצורך המטרה הציבורית כאשר עליה לשלם בעבורם פיצוי כספי מכיסה. 

"פגיעה בקניין מותרת היום, כאמור לחוק היסוד (פיסקת ההגבלה), רק "...בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

הפקעת מקרקעין כשלעצמה פוגעת בזכות לקניין, אך הפקעה ללא פיצויים שווי ערך פוגעת בזכות במידה חמורה יותר.

ואכן, הכלל הנוהג במדינות הדמוקרטיות הוא תשלום פיצויים מלאים בגין הפקעה. [...]. כלל זה חל גם באנגליה עצמה שהורישה לנו את פקודת הרכישה המנדטורית המתירה הפקעה ללא פיצויים. [...]."

אם כך, הפגיעה בקניין הפרט אינה מתאיינת לנוכח קבלת פיצויי הפקעה אך יש בפיצויים כדי לעשות את הפגיעה מידתית.

צדק חלוקתי; מאופיין בשוויון והוגנות. חלוקת הנטל בין החברה ולא העמסה פרטנית על בעל מקרקעין ספציפיים שמופקעים.

""חשיבותה של העובדה, שנקודת המוצא היא תשלום פיצויים לבעל זכות במקרקעין שנפגעו על-ידי תכנית, מתרכזת בשני שיקולי יסוד.

האחד שואב את כוחו מהכלל, לפיו פגיעה על-ידי המדינה בזכות קניינית של הפרט – חייב להיות בצדה פיצוי... בבסיסו של שיקול זה 'צדק חלוקתי', לפיו גם אם התכנית מביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור, אין זה מן הראוי שאותם בעלים, שהתכנית פוגעת בהם, לא יקבלו פיצוי בגין הרעת מצבם. באמצעות הפיצויים, נושא ציבור משלמי המסים בהשפעתה השלילית של התכנית על מקרקעין של בעלים מסוימים, במקום שיישאו בנזק זה אך ורק אותם בעלים.

שיקול היסוד השני שבבסיס הצורך לפצות בגין פגיעה הוא שיקול כלכלי-ענייני. אילולא חייבת הייתה המדינה לפצות על פגיעה שבצדה של תכנית, קיים היה חשש סביר, שרשויות התכנון לא ייתנו משקל מספיק לפגיעה שמביאה התכנית, לצד יתרונותיה. הפגיעה שבצדה של תכנית היא שיקול רלוואנטי, במסגרת כלל השיקולים שרשויות התכנון צריכות לקחת בחשבון"."

"בבסיסו של הכלל שלפיו בצד פגיעה בזכות קניינית של הפרט חייב להיות פיצוי, עומד שיקול של "צדק חלוקתי", שלפיו גם אם הפגיעה מביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור, אין זה מן הראוי שאותם בעלים שקניינם נפגע לא יקבלו פיצוי בגין הרעת מצבם. באמצעות הפיצויים נושא כלל ציבור הנהנים (משלמי המסים) בהשפעתה השלילית של הפעולה הפוגעת (בין אם מדובר בפגיעה על ידי תכנית, בין אם מדובר בהפקעה ובין אם בפגיעה מסוג אחר) על מקרקעין של בעלים מסוימים, במקום שישאו בנזק זה אך ורק אותם בעלים. שיקול נוסף שבבסיס הצורך לפצות בגין פגיעה הוא שיקול כלכלי-ענייני. כך, אילולא חייבת הייתה המדינה לפצות על פגיעה שבצדה של תכנית, קיים היה חשש סביר שרשויות התכנון לא ייתנו משקל מספיק לפגיעה שמביאה התכנית לצד יתרונותיה [...]."

סבירות;

סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה קובע "... לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש;".

" נטל הוכחת סבירותו של השימוש ביתרת החלקה מוטל על כתפי הרשות ולא על כתפיו של הפרט [...] בבוחנו את מידת הפגיעה בקניינו של הפרט, צריך בית המשפט להתחשב במגוון רחב של שיקולים, הן לבחינת קיומה של הפגיעה במקרקעין והן לבחינת סבירותה [...] כפי שקבע השופט מלץ לעניין לחוק התכנון בפרשת פרי הארץ: "המסקנה היא, שאין לפרש את מושגי הסבירות והצדק, הנזכרים בסעיף 200 לחוק, בצורה מצרה, שתפגע יתר על המידה בכלל של פיצוי ראוי על פגיעה בזכות קניינית" [...]."

קיים הצורך לבחון האם הפגיעה בקניין הפרט הינה סבירה.

על אף האמור לעיל ובמקביל לו, יש צורך לצמצם בצורה המקסימאלית את הפגיעה בקניינו של הפרט. השופט ע' פוגלמן בפס"ד רוטמן קבע כי

" על אף שהפסיקה דיברה בזכות ל"פיצוי נאות" בגין ההפקעה [...], בפועל פיצויי הפקעה המשולמים מכוח כלל חיקוקי ההפקעה אינם מיטיבים את מלוא הנזקים שגרמה ההפקעה לבעל הקרקע המופקעת. שלוש סיבות עיקריות לכך: ראשית, אין בעל הקרקע זכאי לפיצוי בגין עוגמת הנפש שנגרמה לו מעצם היסוד הכופה שבהפקעת מקרקעיו [...]. שנית, הפיצוי בגין ההפקעה מחושב לפי שווי שוק של הקרקע ואינו מביא בחשבון את ערכה האישי-סובייקטיבי לבעליה, [...]. שלישית ועיקר, נגרמת לבעל הקרקע פגיעה נוספת ומשמעותית כל אימת שהרשות עושה שימוש בהוראות ההפחתה ונמנעת מלשלם פיצוי מלא בגין הקרקע המופקעת."

פרק ו' – המשפט המשווה:

חוקים הנוגעים למקרקעין משתנים בין מדינה למדינה; באופן רישום המקרקעין, בעסקאות במקרקעין וכן בהפקעות מקרקעין.

דיני הפקעות המקרקעין מכילים בתוכם נושאים מגוונים כגון; פיצוי מלא או חלקי עבור הפקעת מקרקעין, שיעור ההפקעה ללא פיצוי, מטרת ההפקעה, הרשות המוסמכת להפקיע, הגורם לערעור, הליך הערעור, החזרת הנכס לבעליו בתום מטרת ההפקעה.

בעבודה הנ"ל אדון בשני נושאים עליהם אקיש מהמשפט המשווה:

השבת הקרקע לבעליו המקוריים בתום מטרת ההפקעה או בהתייתר הצורך הציבורי:

גרמניה: בית המשפט קבע כי נכס שהופקע חוזר לבעליו המקוריים כשמטרת ההפקעה לא מתגשמת או שאין הנכס עוד נדרש לצורך הציבורי לשמו הופקע.

צרפת: תקופה לאחר ההפקעה, במידה והרשות משתמשת בקרקע המופקעת שלא לצורך הציבורי לשמו היא הופקעה זכאי הבעלים המקוריים של הקרקע לתבוע את השבתה תמורת תשלום שוויה.

ארה"ב וקנדה: במקומות אלו, קיימת הבחנה בין זכות בעלות שמופקעת לבין זכות אחרת. בהפקעת זכות בעלות, תמורת פיצוי הוגן, הפקעת המקרקעין מבעליו המקוריים הינה לצמיתות. עצם הפיצוי מקנה לרשות בעלות וגם אם הרשות זנחה את המטרה הציבורית לשמה המקרקעין הופקעו הבעלים המקוריים אינו זכאי להשבת הקרקע המופקעת חזרה. בהפקעת זכות שאינה בעלות, כאשר מתייתרת המטרה הציבורית לשמה הופקעו המקרקעין ישובו המקרקעין לבעליהם המקורי.

בישראל נקבע בפס"ד קרסיק כי

" הדעת נותנת, כי לא כל שינוי במטרה הציבורית המקורית יביא ל"הפקעת ההפקעה" ולהשבת הקרקע לבעליה המקורי. ואמנם, השופט מצא קובע בחוות-דעתו בפרשת מחול [5] (שם, בעמ' 328), כי:

לא כל שינוי, אלא רק שינוי מהותי בהגדרת הצורך הציבורי שלשמו בוצעה ההפקעה, ראוי להיחשב כצורך ציבורי חדש. משמע, כי בשינוי שאינו מהותי לא יהיה כדי לגרוע מתקפותה הלכאורית של ההפקעה."

פיצוי בגין נטילת קניין פרטי לטובת הציבור:

ארצות הברית: הזכות לפיצוי בגין הפקעת מקרקעין קבועה בחוקה האמריקאית. מטרת הפיצויים היא להביא את בעל המקרקעין שקניינו הופקע למצב שלמות בהתאם לשווי השוק של הנכס.

" ברוח זו, אימצו מדינות רבות את החוק הפדראלי והרחיבו את תחולתו גם על פרויקטים מקומיים שלא נהנים ממימון ממשלתי (ועל כן לא חוסים בצילו). בחלק מהמדינות אף ניכרת מגמה של הרחבת הפיצוי לנפקעים, אם בדמות פיצוי בגין הפסדי מוניטין לעסק בשל הפקעה, או פיצוי בגין הפגיעה ברווחיות העסק בשל המעבר לנכס חלופי. קרוב ל-20 מדינות מעניקות שיפוי – במאפיינים ובתנאים שונים – בגין הוצאות משפטיות של נפקעים."

בישראל, נפסק בפס"ד דוויק כי בנוסף לפיצוי בעל המקרקעין עבור קניינו שהופקע, תפצה אותו הרשות גם בהוצאות הנלוות להפקעה.

פרק ז' – סיכום:

גבולות ההגנה על הקניין הפרטי נפרצו לאורך השנים.

חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו היווה את המסגרת הנורמטיבית הראשונה לזכות לקניין ולשמירה על קניין הפרט.

בית המשפט, בפרשנותו, הכיר עם השנים בזכות לקניין וכן בזכות לפיצויי הפקעה. עם זאת, פסיקתו הייתה בדגש/מוטה לאינטרס הציבורי. בעקבות כניסתו לתוקף של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו החל בית המשפט לשנות הלכות ברוח חוק היסוד ולפרוץ גבולות בנוגע לשמירה על קניינו של הפרט. בית המשפט החל להגמיש את התנאים לקבלת פיצויים בגין הפקעת מקרקעין.

החל צמצום הפער בין ההגנה על האינטרס הציבורי לכיוון הגנה על קניין הפרט.

ניתן לראות כי ברוח פסיקות בית המשפט וחוק היסוד תוקנה פקודת הקרקעות והרחיבה את גבול ההגנה על קניינו של הפרט.

אני סבור כי ככל שינקוף הזמן בית המשפט ימשיך לגמיש דעותיו ויטה לכיוון הקניין הפרטי.

ביבליוגרפיה:

חקיקה

חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו

חוק התכנון והבניה, התשכ"ה–1965

פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943

פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943

חוק המקרקעין, תשכ"ט-1969

חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964

פסיקה

ע"א 3471/11 ניסים דוויק נ' מע"צ, החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 8 ([פורסם בנבו], 27/01/2014).

עע"מ 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, סד (2) 353, פס' 20 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (2010).

ע"א 8622/07 אהוד רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 19 ([פורסם בנבו], 14/05/2012).

"הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור – שימוע הבעלים" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 6.3002 (התשס"ד).

בג"ץ 307/82 רוני לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד  לז(2) 141, 150 (1983).

דנ"א 1595/06  עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה, פסקה 5 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל ([פורסם בנבו], 21/03/2013).

ע"א 272/59 מרכז וולובלסקי בע"מ ו-שלום וולובלסקי נ' מרכז החרש והאומן בע"מ, גרשון שפירא, ו-114 אח', יד 2010, עמ' 2117 (1960).

רע"א 3080/12 שרה בסרבי נ' רכבת ישראל בע"מ, פסקה 6 ([פורסם בנבו], 19/04/2012).

ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נח(4) 629, 636-634 (2001).

ע"א 216/66 עיריית תל-אביב-יפו נ' חג' מחמד אבו דאיח, פ"ד כ(4) 522, 546 (1966).

ע"א 377/79 אדית פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבני הרמת-גן, פ"ד לה(3) 645, 656 (1981).

בג"ץ 2390/96 יהודית קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001).

דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289, 300-301 (2004).

ע"א 1968/00 חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, נתניה, פ"ד נח(1) 550, 560 (2003).

ע"א 2281/06 שמואל אבן זוהר ו-204 אח' (רשימה מצורפת) נ' מדינת ישראל, פסקה 50 לפסק דינו של השופט י' דנציגר ([פורסם בנבו], 28/04/2010).

ספרות

משה י' קמר, "4. דיני הפקעת מקרקעין", ניהול נדל"ן (תשנ"ח-1997), 227

פרופ' מיגל דויטש, "קניין", כרך א', פרק 4

דפנה לוינסון-זמיר, "ההגנה החוקתית על הקניין ודיני הפקעת מקרקעין", ספר וייסמן תשס"ב, 375, 403

אתר אינטרנט

.

חוק התכנון והבניה, התשכ"ה–1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה").

www.land.gov.il/static/milon.asp.

ע"א 3471/11 ניסים דוויק נ' מע"צ, החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 8 ([פורסם בנבו], 27/01/2014) (להלן: "פס"ד דוויק").

עע"מ 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, סד (2) 353, פס' 20 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (2010).

ע"א 8622/07 אהוד רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 19 ([פורסם בנבו], 14/05/2012) (להלן: "פס"ד רוטמן").

סעיף 5(2) לפקודה.

"הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור – שימוע הבעלים" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 6.3002 (התשס"ד).

בג"ץ 307/82 רוני לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד  לז(2) 141, 150 (1983).

דנ"א 1595/06  עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה, פסקה 5 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל ([פורסם בנבו], 21/03/2013).

ה"ש 8 לעיל, בעמ' 147.

פרופ' מיגל דויטש, "קניין", כרך א', פרק 4, עמ' 239.

שם, בעמ' 98-99.

ע"א 272/59 מרכז וולובלסקי בע"מ ו-שלום וולובלסקי נ' מרכז החרש והאומן בע"מ, גרשון שפירא, ו-114 אח', יד 2010, עמ' 2117 (1960).

שם, בעמ' 2119.

רע"א 3080/12 שרה בסרבי נ' רכבת ישראל בע"מ, פסקה 6 ([פורסם בנבו], 19/04/2012).

לפי סעיף 12 לפקודה.

שם, בפסקה 12 לפסק דינו של הנשיא א' גרוניס.

ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נח(4) 629, 636-634 (2001) (להלן: "פס"ד הולצמן").

ה"ש 9 לעיל, בפסקה 27 לפסק דינה של המשנה לנשיא מ' נאור.

ע"א 216/66 עיריית תל-אביב-יפו נ' חג' מחמד אבו דאיח, פ"ד כ(4) 522, 546 (1966).

ע"א 377/79 אדית פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבני הרמת-גן, פ"ד לה(3) 645, 656 (1981) (להלן: "פס"ד פייצר").

דפנה לוינסון-זמיר, "ההגנה החוקתית על הקניין ודיני הפקעת מקרקעין", ספר וייסמן תשס"ב, 375, 403.

ה"ש 17 לעיל.

בג"ץ 2390/96 יהודית קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן: "פס"ד קרסיק").

ה"ש 17 לעיל, פסקה 5 לפסק דינו של הנשיא א' ברק.

ה"ש 24 לעיל, בעמ' 712.

דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289, 300-301 (2004).

ה"ש 4 לעיל, בעמ' 385.

ע"א 1968/00 חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, נתניה, פ"ד נח(1) 550, 560 (2003).

שם, בפסקה 8 לפסק דינה של השופטת ד' דורנר.

ה"ש 21 לעיל, פסקה 6 לפסק דינה של השופטת ד' דורנר.

שם.

ע"א 2281/06 שמואל אבן זוהר ו-204 אח' (רשימה מצורפת) נ' מדינת ישראל, פסקה 50 לפסק דינו של השופט י' דנציגר ([פורסם בנבו], 28/04/2010).

ה"ש 4 לעיל, בעמ' 420.

פסקה 69 לפס"ד.

ה"ש 24 לעיל, בעמ' 663.

שם, בעמ' 665.

שם.

שם, בעמ' 670.

ה"ש 3 לעיל, בעמ' 24.